Author Archives: André Luis Forti Scherer

About André Luis Forti Scherer

Economista, Técnico da FEE

Meanings and dilemmas of the Mercosur-European Union agreement

Geoeconomics has changed considerably in the second decade of the 21st century. Tectonic movements, not always noticeable on the surface, have been gradually shaking the pillars of the old “new world order” of the 1990s. Originated in the global financial crisis that reached, without permanently displacing, the hegemony of finances in contemporary capitalism, these movements have led to the emergence of new forces in politics on a global scale, many of which question the old order by an even more conservative and authoritarian bias. At the international level, these movements still represent outlines of the questioning of both multilateralism and the quest for liberalization of trade and investment. Protectionism is today a fuzzy sentiment that hovers over discussions of international trade, often brandished by the United States and Europe as a proposal or threat, in opposition to the liberalizing stance that guided the conduct of developed countries until the global financial crisis.

In this context, the resumption of negotiations for the conclusion of a long-standing agreement between the Southern Common Market (Mercosur) and the European Union (EU), which actually took shape in May 2016, is surprising. On that occasion, there was an exchange of offers involving trade in goods and services, investments and government procurements between the two blocs, replacing the previous agreements dated from 2004 and suspended in 2006.

According to the Inter-American Development Bank (IDB)1, based on data obtained from the Secretary of Commerce of Argentina, while Mercosur has simplified the structure of its offer, the European Union has taken the opposite way, increasing the number of exclusions in relation to its previous offer. It is important to note that the reach of the offers is tacitly conditioned by the EU, based on the advantages inherent to the greater diversity of the trade agenda, which simultaneously enables the exclusion of products that are more sensitive to local producers.

In addition to the exchange of offers, a document imposing conditions was presented, pointing out the requirements for the effective offers to be valid. For Mercosur, it is essential that the import duty from which the tariff reduction schedules depart consider not only ad valorem tariffs specific to each product, but also their combinations, including the variants by technical standards and the application of entry prices. The European Union, in turn, demands that the export restrictions applied by some member countries of the southern bloc, especially Argentina, be eliminated.

In the 2016 offer, Mercosur’s proposal is structured on seven different deadlines for the elimination of import duties. These deadlines are progressively extended for up to 15 years (Table 1). There is a broadening of the product coverage included in the proposal, bringing the total of products covered by the negotiation from 71% in 2004 to 87% in 2016, which makes it more attractive to the Europeans. This wider coverage is explained by the exclusion of the fixed preference category (products with no possibility of subsequent tariff reduction) present in 2004. In addition, in the current offer, the proposed tariff reduction is linear in 15 years for products corresponding to 47.6% of the average value of the EU imports between 2010 and 2012, while, in the previous offer, the tariff reduction was concentrated in the final years of the 17 years of its extension.

As for services, Mercosur’s offer includes, as a proposal to all member states, the liberalization of the purchase of land in frontier areas and proposals related to the treatment to be given to the employees of European companies. As regards the other proposals in the area of services, each country of the bloc should take responsibility for them. In the area of public procurement, given the lack of a common regime for Mercosur, each country should make its own offer, and only purchases made at the federal level will be covered by Mercosur, with Brazil and Argentina also including purchases made by state companies, which is not the case with Paraguay and Uruguay.

The offer of the European Union kept having a complex structure. Besides the tariff reductions, there are groups of positions subject to fixed preferences, quotas and entry prices (minimum import prices imposed by the EU on certain agricultural products). Although the coverage of the offered items for immediate tariff reduction has increased compared to 2004, the products included there already have, to a large extent, tariff exemption. Another controversial category concerns exclusions. Their number has grown compared to that of the 2004 offer and includes sensitive products, such as beef, ethanol, sunflower oil, tobacco and some types of wine.

In services, the European offer separates commercial services from those involving the presence of technicians and other staff, showing a recent concern with the issue of migration, although showing openness to the inclusion of new services over time. With regard to public procurement, the EU offer allows the participation of Mercosur companies as if they were national. However, it allows member countries to impose limitations on such participation, both in public works and in the purchase of goods and services by the State.
The offers were delivered for internal consultations to the private sector of the member states in each bloc — more specifically to the appreciation of the business federations in each continent —, with pre-scheduled meetings for the continuity of the discussion. The next one is due to take place in July, in Brussels. It is expected that the debate on the final text of the agreement will be concluded by the end of 2017, and the discussion of the offers, in 2018.

This attempt to have an agreement can be analyzed in terms of its perspectives from three distinct axes: the idiosyncrasies of Mercosur, with the recent political and economic instability that has arisen in the bloc, the changes in international geoeconomics, with Trump’s rise to power in the United States, and the point of view of Europe.

Mercosur has undergone great tremors in the recent period in both economic and political points of view. This instability has slowly reinforced Argentina’s position. Macri’s inauguration in the presidency of Argentina in December 2015 marked a change in the country’s position vis-à-vis the regional bloc, elected as its foreign policy priority. In previous periods, Argentina’s position was to hinder the more liberal proposals in Mercosur, especially when Brazil was the protagonist. However, there was a concern not to break the external pro-trade view of the bloc, thus avoiding a closer approximation with Venezuela’s proposal to tighten the intra-bloc ties and strengthen the South-South trade. Its position was, then, marked by some sort of dubiety, which weakened the country’s protagonism.

Macri’s Argentina has revised its old positions, getting closer to the historical positions of Brazil and Uruguay. This allows a greater understanding in the bloc, a situation reinforced by Venezuela’s suspension, which also increases the pressure to speedily address pending issues, in order to demonstrate that the main obstacle to progress lied in the chavista policy.

The existing strategic understanding, reinforced by the change in the conduct of the Brazilian foreign policy, has broadened the common agenda among the member countries, with constant bilateral meetings, despite the political problems present in the various countries. This conjunction of factors explains, from the point of view of Mercosur, the vigor with which the agreement with the European Union was resumed. However, the internal political instability of the countries of the region and the class interests jeopardized by the economic crisis can make it difficult to meet the deadlines. The relative timidity of the European proposal, conditioned by the specificities of the domestic policy, is another factor that may hinder the rapid advance of the proposal from the point of view of Mercosur.

The changes in Mercosur occur in a context of international turbulence. The conduct of the foreign policy of Trump’s administration is another factor that has caused changes in the international negotiations. This is a much more “cultural” change than an effective one, but it has been disturbing the international agenda in an unprecedented way in recent decades and changing the nature of the relations between Europe and the United States.

Trump, elected with a vague protectionist speech, has had many difficulties in putting his ideas into practice. The recent setbacks in proposals that could challenge the North American Free Trade Agreement (NAFTA) and the lack of impetus to put barriers to the entry of Chinese products show that Trump is attentive to the domestic public and the business class of the United States. However, the same caution in the U.S. conduct has not been seen in the agreements still under discussion or at an early stage of implementation. The withdrawal of the U.S. from the Trans- Pacific Agreement negotiations has opened a huge avenue for the consolidation of China’s interests in Asia, which reflects on Europe’s strategy for the region. Moreover, the withdrawal of the U.S. from the Paris Agreement is another element that has shaken the European confidence in the U.S. ability to lead the international agenda. The navigation will have to be made with a greater degree of experimentation, since the captain seems to have retired without leaving anyone in his place.

For the European Union, the North American hesitation in following the agreements widely debated in previous years has been viewed not only with concern, but also as a source of opportunities for expanding its commercial and political presence. The dubiousness of the U.S. policy opens, for example, the way for Europe to retake interest in the agreement with Mercosur, at a time when the change in the Brazilian foreign policy seems to be inclined toward promoting a preferential agreement with the United States.

The European Union also has its own political ghosts to face. Macron’s election in France has given a new breath to the bloc, shaken by the result of the British plebiscite that led to Brexit. The constant terrorist attacks have turned the fight against immigration into an inescapable theme in the domestic policy agenda of the member states. Extreme nationalism, though defeated in France in the second round, has gained political strength and can no longer be ignored. This has limited the potential of the external agenda of the bloc, while there are pressures for local and national populations to be heard in the decisions of the European Union. As an example, the European Commission decided, on May 16 this year, that the broader trade agreements should be ratified by the 33 national and regional parliaments of the 28 countries that make up the bloc. If not amended, this decision suggests a broad agreement like that one between the European Union and Mercosur might come into force any time between five and 10 years from now if it is not definitively hampered by any of those parliaments.

Seen from a broader point of view, what seems to be at stake in this impasse is the growing lack of social legitimacy of purely commercial agreements. These negotiations have always been a mere institutional framework to legitimize the interests of the larger companies in areas such as trade, investment and protection of intellectual and technological property, with a negligible positive impact perceptible to the citizens of the countries involved. Agreements that effectively involve populations are increasingly necessary for the political legitimization of these decisions in a world of information, so as to bar the return of a nostalgic nationalism. In this sense, although efforts to retake mutual understandings should be praised, the proposals concerning a trade agreement between Mercosur and the European Union can be understood as an anachronism in this second decade of the 21st century.

Dilemas da política monetária nos EUA

Os rumos da política monetária dos EUA têm implicações financeiras e econômicas tão abrangentes que o futuro das taxas de juros norte-americanas é conhecido como “a questão de um trilhão de dólares” entre os analistas e especuladores financeiros. Ela ganha maior relevância — e se torna mais difícil de responder — quando se sabe que os caminhos percorridos após a crise de 2007-08 pelo Federal Reserve (Fed), o banco central do País, levaram a uma situação inédita de taxas de juros muito próximas a zero, situação comum aos demais países desenvolvidos. E, ainda menos convencional, isso ocorre em um contexto econômico global de crescimento relativamente baixo e com recorrentes pressões deflacionistas, acrescentando elementos que tornam imprevisível o timing da retomada da situação pré-crise, de taxas de juros reais positivas. Não se trata de mero acaso que as expressões “estagnação secular” e “novo normal” estejam tão em voga no jargão econômico criado após 2008, denotando a ideia de um ciclo longo, de baixo crescimento, no qual as políticas monetária e fiscal têm capacidade de amenizar, mas não de resolver, o baixo crescimento.

Os condicionantes da atuação do Fed, hoje, ultrapassam os limites dos EUA. Embora desde que o dólar se tornou efetivamente a moeda de reserva internacional inconteste, ou seja, a partir dos anos 50 e, ainda mais, a partir da liberalização financeira dos anos 70, as decisões de política monetária nos Estados Unidos afetem decisivamente os demais países, é na atual década, após a crise financeira de 2007-08, que o Fed assume que a situação financeira em outros países pode influenciar de forma importante suas decisões. O combate aos efeitos da crise financeira ampliou o papel do Fed na conformação de uma rede de bancos centrais pelo mundo todo, a partir de uma sucessão de acordos de ajuda mútua em caso de crises. Além disso, pode-se inferir que, tendo sua atuação posta em xeque no episódio da quebra do banco Lehman Brothers em 2008, que deflagrou uma crise no sistema financeiro internacional, o Fed tenha adotado elementos de cautela quanto aos efeitos inesperados de suas decisões.

Em um momento em que a solidez do sistema financeiro, sobretudo na Europa e no Japão, não está consolidada e em que diversos países apresentam taxas de juros nominais negativas, o Fed parece não desejar adotar a tradicional postura norte-americana de tomar suas decisões de forma relativamente independente e deixar que o mundo reaja de forma adaptativa. Embora seja reconhecido que uma elevação nas taxas de juros nos EUA fortaleceria ainda mais o dólar, com consequências para o crescimento que ultrapassam em muito as fronteiras dos Estados Unidos, não seria esse o elemento externo crucial na mira do Fed, mas sim aquilo que se sabe que irá ocorrer e cujos efeitos são desconhecidos (known unknowns), ou seja, as consequências sistêmicas radicalmente incertas sobre os mercados financeiros interconectados que uma elevação das taxas de juros poderia ocasionar a partir das mudanças nos preços dos ativos que certamente ocorreriam. Cabe aqui destacar que a manutenção de taxas de juros muito baixas por razoável período de tempo tem levado a mudanças no portfólio das carteiras de aplicações financeiras em direção a ativos de maior risco e formado novas bolhas — como nos mercados de ações e em alguns mercados de imóveis —, o que seria impactado em caso de uma rápida retomada de juros reais positivos pelos EUA, com consequências sistêmicas desconhecidas. Também a possiblidade de redução do ritmo de crescimento da economia mundial e dos efeitos aí encadeados parece ter sido levada em conta, ao menos no episódio do início de 2016 que apontava uma desaceleração do ritmo de crescimento chinês, o qual influiu nas decisões norte-americanas quanto à elevação dos juros. Ao que parece, prudentemente, o Fed não está disposto a correr o risco de ser apontado como partícipe de um novo episódio de crise com consequências mundiais e tem considerado também as consequências externas de sua atuação em suas decisões.

Entretanto, é sabido que a situação interna dos EUA ainda é o elemento principal na tomada de decisões pelo Fed. E, aqui, as informações disponíveis revelam um quadro contraditório capaz de afetar o ritmo da normalização das taxas de juros, em tela desde 2013. É necessário relembrar que o Fed, no combate aos efeitos da crise financeira, aumentou sua carteira de ativos de US$ 1 trilhão para US$ 4 trilhões entre 2007 e 2014, com adoção de sucessivas rodadas de aquisição de títulos públicos e privados, com o objetivo principal de dar liquidez a mercados específicos e reduzir as taxas de juros de mercado.

Essa política inédita de expansão monetária, replicada por outros bancos centrais de países desenvolvidos e, com especificidades e maior agressividade, pelo People’s Bank of China (PBOC), teve resultados controversos até o momento. Sendo uma política com objetivos primordialmente financeiros, essa, não por acaso, teve seus melhores resultados justamente nos mercados diretamente relacionados às finanças. Assim, foi inequivocamente bem-sucedida na tentativa de estabilizar a crise financeira e dar uma aparência de normalidade aos diversos mercados, apesar dos efeitos já mencionados sobre os portfólios de ativos. No entanto, foi incapaz de promover um ritmo crescente de avanço na atividade econômica, com um crescimento abaixo das expectativas de mercado na primeira metade de 2016. E, para piorar o quebra-cabeça envolvendo as decisões de política monetária pelo Fed, a inflação não atinge a meta proposta pela instituição de 2% ao ano, enquanto o desemprego se encontra em um nível relativamente baixo, flutuando em torno de 5%. Assim, os principais indicadores não fornecem, até o momento, uma clara direção quanto à conveniência e à funcionalidade de uma elevação dos juros no curto prazo.

É certo, no entanto, que o Fed, ao encerrar a política de facilitação monetária em 2013 e aumentar pela primeira vez sua meta de juros, em dezembro de 2015, para uma faixa entre 0,25% e 0,50%, tem promovido a ideia de uma normalização futura nas taxas de juros, o que tem sido capaz de trazer um equilíbrio instável aos mercados de ativos, funcional ao objetivo de ganhar tempo no sentido da busca de um consenso mínimo que reduza a dramaticidade dessa prometida normalização monetária. O ritmo tem sido lento, e essas expectativas, instáveis. O ano de 2016 se iniciou com expectativas de mercado de até três elevações de juros pelo Fed. Até setembro não ocorreu nenhuma, e as expectativas haviam-se modificado no sentido de que apenas um único aumento ocorreria no ano, em 0,25 ponto percentual, embora nem mesmo essa elevação possa ser considerada certa.

As expectativas majoritárias no mercado norte-americano até meados de 2016 sinalizavam taxas de juros em torno de 1,5% ao final de 2017 e 2,5% em 2018, antes de se estabilizarem em 3% em prazo mais longo.

Como já afirmado, nada garante que, tal qual no passado recente, essas previsões não possam ser revisadas. E, pior, considerando-se as seguidas idas e vindas da instituição, embora plenamente justificáveis dada a complexidade do cenário econômico atual, o mercado financeiro começa a apontar uma falha do Fed em orientar de modo crível as expectativas futuras. A pesquisa CNBC Fed Survey[1] realizada ao final de agosto de 2016, na qual 60% dos agentes de mercado afirmaram que falta ao banco central dos EUA um quadro de análise claro quanto à orientação de suas decisões, demonstra essa crescente desconfiança. Ao mesmo tempo, a baixa taxa de juros tem levado tanto os bancos comerciais quanto as seguradoras e os fundos de pensão a demandarem uma revisão premente da política monetária nos EUA, dado o impacto dos juros reais negativos sobre sua rentabilidade. Ou seja, o Fed vem sendo pressionado pelo mercado a afirmar mais claramente aquilo que é determinante para suas decisões, abandonando a conveniente dubiedade prevalente entre 2014 e 2016.

Na ponta produtiva, é reconhecido desde os anos 50, quiçá desde os anos 30, que apenas condições favoráveis do lado da oferta são incapazes de alavancar novos investimentos, caso a oportunidade para tal não esteja claramente afirmada também pelo lado da demanda. Como mostra o economista Phillip Arestis, a efetividade das políticas de facilitação monetária para o crescimento econômico depende do que os agentes afetados (detentores de títulos e bancos) pretendem fazer com as somas adicionais de recursos e, ao mesmo tempo, do modo como os mercados financeiros e as empresas reagem em suas expectativas de gasto, especialmente quanto à inflação futura. Ora, ao mesmo tempo em que frações dessa riqueza são destinadas aos mercados de risco, a despeito das baixas taxas oferecidas, os mercados de dívidas governamentais batem recordes de demanda, exacerbando as contradições quanto ao destino desse excedente monetário e reforçando a proeminência da preferência pela liquidez.

Ademais, o contexto da economia mundial não ajuda em nada a conformar condições mais favoráveis para que as decisões acima expostas se resolvam positivamente. A realidade é que o comércio internacional e a produção industrial mundial têm crescido a taxas em ritmo lento, ao mesmo tempo em que prossegue o deslocamento do dinamismo capitalista em direção à Ásia. Isso aumenta as dúvidas sobre a capacidade de condições favoráveis de endividamento em trazer efeitos duradouros sobre os investimentos produtivos nos EUA. Em contraposição, a capacidade de geração de empregos de sua economia se reafirmou após 2010. Entretanto, esses empregos reproduzem em sua característica o padrão do ciclo de crescimento anterior (2002-07), ou seja, estão ligados ao crescimento do setor de serviços, à recuperação da renda e da capacidade de endividamento das famílias e aos efeitos das novas bolhas financeiras na geração de uma sensação de normalidade. A propalada retomada do investimento industrial em território norte-americano segue, até o momento, ligada principalmente à indústria de extração de petróleo, também abalada em sua capacidade de expansão pela queda nos preços dessa commodity após 2015.

Em suma, a estabilização precária dos mercados financeiros soma-se a uma frágil retomada da atividade produtiva, em condições internacionais adversas. De momento, a única certeza que esse conjunto de variáveis nos impõe é que o horizonte do retorno das taxas de juros reais positivas de forma consistente nos Estados Unidos ainda deve ser bastante lento.

[1] LIESMAN, S. Fed doesn’t have real plan to make policy: CNBC survey respondents. CNBC, 24 Aug. 2016. Disponível em: . Acesso em: 04 out. 2016.