Catherine Tinker é Professora Associada visitante na Escola de Diplomacia e Relações Internacionais da Seton Hall University, onde leciona as disciplinas de Direito Internacional e Legislação Ambiental Internacional. Graduada em Direito pela Faculdade de Direito da George Washington University, realizou mestrado e doutorado em Direito Internacional na Faculdade de Direito da New York University. É fundadora e representante do Tinker Institute on International Law and Organizations (TIILO), localizado na sede da Organização das Nações Unidas (ONU), em Nova Iorque. Suas temáticas principais de pesquisa são direito internacional, desenvolvimento sustentável, ONU e Lei das Águas.

Em entrevista à Panorama, a pesquisadora norte-americana avalia quais elementos influenciam as políticas internacionais em relação às mudanças climáticas e como a comunidade internacional situa o debate em torno do assunto. Catherine comenta as consequências da saída dos EUA do Acordo de Paris, um dos instrumentos jurídicos internacionais mais importantes sobre mudanças climáticas. Além disso, avalia que os países exportadores de petróleo deveriam substitui-lo por fontes alternativas de energia.

Panorama: Como o capital, o Estado e as relações de trabalho influenciam a capacidade dos países de alcançar seus objetivos na agenda internacional de mudanças climáticas?

O capital, as regras e as leis do Estado e as relações de trabalho são todos elementos cruciais de qualquer política que pretenda lidar com os complexos desafios impostos pelas mudanças climáticas e limitar as elevações da temperatura média global resultante das emissões contínuas de gases de efeito estufa (GEE). Segundo projeções, os efeitos das mudanças climáticas, como condições climáticas extremas (secas, inundações), aumento do nível do mar e acidificação do oceano, podem ameaçar a segurança alimentar em todo o globo, o que pode afastar mais pessoas de seus lares na busca por sobrevivência, além de extinguir espécies e alterar os ecossistemas. As forças de mercado estão respondendo à escassez de recursos naturais e à necessidade de mudar padrões de consumo e produção, com vistas à sustentabilidade. É claro que nenhuma entidade sozinha — nacional, individual, privada ou pública — pode alcançar o delicado equilíbrio necessário para adaptar ou mitigar os efeitos das mudanças climáticas ou limitar as emissões de GEE. É aqui que entra o direito internacional baseado na boa ciência.

O debate tem-se alterado desde as décadas de 60 e 70, quando a soberania sobre os recursos naturais era suprema, e os princípios do direito internacional, como o das “responsabilidades comuns, porém diferenciadas”, permitiram que países em desenvolvimento postergassem seu comprometimento às regras e aos padrões internacionais, ao passo que os países desenvolvidos assumiam os custos do problema. Algumas razões de ordem prática, mas também históricas e de equidade, levaram a essa abordagem e produziram alguns resultados: o progresso na solução da poluição global, em muitas regiões, os avanços tecnológicos e o entendimento científico sobre as causas e os efeitos nos sistemas naturais. Hoje há um sentido maior de responsabilidades compartilhadas em um nível mundial, e os princípios do direito internacional, como o “princípio ou abordagem da precaução”, suscitam maior cuidado quando existe a incerteza científica sobre os efeitos das atividades humanas intencionais sobre o meio ambiente. Os complexos desafios globais requerem soluções globais, e a participação e o compromisso de todos os estados são necessários para que sejam dados, nas próximas uma ou duas décadas, os passos que protegerão a vida na Terra para as gerações futuras.

A ciência da mudança climática foi elaborada em cinco relatórios consensuais do Painel Intergovernamental Sobre Mudanças Climáticas (IPCC, na sigla em inglês), nos últimos 25 anos. O IPCC, ao valer-se de métodos científicos para o exame de hipóteses e de projeções e para a publicação de resultados, alcançou um espaço consensual entre cientistas conceituados em todo o mundo. O órgão concluiu, em seu último relatório, que “as projeções de emissões de gás do efeito-estufa [dióxido de carbono, óxido nitroso e outros, os quais determinam o aquecimento global] apresentam um amplo espectro variável, dependendo tanto do desenvolvimento socioeconômico como da política climática. As emissões antropogênicas de GEE dependem principalmente do tamanho da população, da atividade econômica, do estilo de vida, do uso da energia, dos padrões de uso da terra, da tecnologia e da política climática”

Panorama: Atualmente, existem três instrumentos principais que se dedicam a criar padrões e normas para mitigar as emissões globais de GEE, quais sejam: a Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudanças Climáticas (UNFCCC, na sigla em inglês), o Protocolo de Quioto e o Acordo de Paris. Como você observa a evolução do debate sobre as mudanças climáticas e os passos dados pela comunidade internacional no sentido de apresentar um plano razoável de enfrentamento aos desafios impostos pelo aquecimento global?

O primeiro instrumento de direito internacional dedicado a criar padrões e normas para reduzir as emissões globais de GEE foi o tratado das mudanças climáticas, resultante da Convenção da ONU sobre Mudanças Climáticas (UNFCCC, na sigla em inglês), que entrou em vigor em 1994, após ter sido aberto para assinaturas no Rio de Janeiro, durante a Convenção da Terra, em 1992. Existem, no momento, 197 estados-membros da UNFCCC, que apresenta ratificação quase universal.[1]

O Protocolo de Quioto, com 192 estados-parte, inclusive a União Europeia (UE), é praticamente tão universal quanto a Convenção-Quadro, que o viabiliza e apoia. O Protocolo de Quioto[2] entrou em vigor em 2005 e voltava-se, inicialmente, a determinados países desenvolvidos, com o estabelecimento de metas específicas para a redução de emissão de GEE. Esse documento estabelecia que 37 países desenvolvidos e a UE limitassem suas emissões de GEE e tomassem outras medidas, mas desobrigava 100 países em desenvolvimento, inclusive a China e a Índia, da meta de redução de 5% em relação aos níveis de 1990. Quando o Protocolo de Quioto foi estendido a 2020, foi determinado que os países em desenvolvimento assumissem responsabilidades de diminuir suas emissões de GEE em, pelo menos, 18% abaixo dos níveis de 1990 durante o período entre 2013 e 2020; além disso, alguns GEE foram incluídos no Anexo.

A partir de 2015, com a extensão do Protocolo de Quioto até 2020, houve uma maior ênfase tanto na responsabilidade dos países em desenvolvimento quanto na dos países desenvolvidos. Alguns países altamente industrializados que haviam ratificado o Protocolo de Quioto original se desvincularam, inclusive o Canadá, sob a justificativa de que o Protocolo seria ineficaz sem os EUA e a China. Ainda assim, com diferentes membros, o Protocolo foi estendido até 2020, inclusive com a adesão da China. De acordo com o Protocolo, os países atingem metas por meio de medidas nacionais, com a ajuda adicional de três mecanismos que se baseiam em uma lógica de mercado: o comércio internacional de emissões, o mecanismo de desenvolvimento limpo e a implementação conjunta.

O Acordo de Paris, o terceiro instrumento jurídico internacional sobre mudanças climáticas, foi um triunfo diplomático que envolveu diversos atores em um processo iniciado muito antes de a conferência ter ocorrido, em dezembro de 2015, em Paris. Uma das metas do Acordo de Paris é limitar o aumento da temperatura global em até 1,5 °C acima dos níveis pré-industriais, se possível.[3] Existem, no momento, 160 estados-parte do Acordo de Paris, o qual entrou em vigor em 2016. O desafio agora é saber como os estados manterão seus compromissos e se as medidas prometidas serão adequadas e suficientemente precisas para prevenir desastres em uma escala sem precedentes, caso as temperaturas globais continuem a aumentar e as emissões globais de GEE não sejam adequadamente reduzidas.

Diversos fatores, como uma liderança habilidosa, uma preparação extensa, por meio de uma série de reuniões e conferências regionais, nacionais e locais da ONU, e o uso de mídias sociais e da Internet para atingir um público abrangente, contribuíram para o sucesso da Conferência das Partes, em Paris, no âmbito da UNFCCC, que culminou na assinatura do Acordo de Paris. Um grupo abrangente e influente de representantes do setor privado, tanto de corporações multinacionais como de pequenas e médias empresas, além de representantes de governos locais e nacionais, de grupos da sociedade civil, de organizações regionais e globais, de cientistas e estudiosos esteve presente em Paris e contribuiu para o avanço das promessas feitas nas Contribuições Pretendidas Nacionalmente Determinadas (INDC, na sigla em inglês). Essa ampla participação resultou em um documento forte e em um senso de apropriação dos compromissos necessários para a implementação do acordo. Os comprometimentos voluntários por parte dos 155 governos nacionais em suas Contribuições Nacionalmente Determinadas (NDC, na sigla em inglês) serão revisados a cada cinco anos e publicados no registro de NDC (ínterim).[4]

A UNFCCC e seu Protocolo de Quioto, somados aos comprometimentos do Acordo de Paris, de 2015, apresentam, em seu conjunto, o potencial de alcançar sucesso global nas metas e as consequências terríveis de não conseguir alcançá-las de forma global.

Panorama: A UNFCCC estabeleceu uma lista de países industrializados que deveriam se comprometer com regras mais rigorosas nas emissões de GEE. Entretanto, alguns países em desenvolvimento têm aumentado suas emissões desde meados da década de 90, em especial, a China, a Índia e também alguns grandes produtores de petróleo, como a Arábia Saudita. Tendo-se em mente a saída dos EUA e do Canadá do Protocolo de Quioto, como será possível para os países mais industrializados engajarem o mundo em desenvolvimento no regime de mudanças climáticas?

Os países em desenvolvimento, como a China, a Índia e a Arábia Saudita, estão lidando com suas próprias decisões políticas, as quais contribuíram para a adoção das Metas de Desenvolvimento Sustentável no âmbito da Agenda 2030 para o Desenvolvimento Sustentável, que inclui a Meta 13 sobre mudanças climáticas, que reconhece a UNFCCC como o vetor primordial do direito internacional de mudanças climáticas. O consenso nesses encontros globais e os documentos resultantes mostram que os Estados compreendem que a saúde, a erradicação da pobreza e a sobrevivência ambiental dependem do desenvolvimento sustentável. A velocidade e o nível de crescimento da população nos maiores países em desenvolvimento atestam para a urgência de sua participação; por exemplo, a quantidade de emissões de GEE na China é aproximadamente a mesma que a dos EUA e está aumentando na Índia. Além disso, os países exportadores de petróleo deveriam ser sensatos e reconhecer que o petróleo é uma fonte não renovável de energia e substituí-lo por soluções alternativas, juntando-se a algumas empresas do setor de petróleo e gás que estão diversificando seu portfólio de investimentos, ao incluir fontes energéticas limpas e renováveis. São os países que estão se industrializando e se desenvolvendo rapidamente que precisam lidar com as causas e com os efeitos das mudanças climáticas para seus próprios cidadãos e para o mundo e adotar políticas, regras e leis que reduzam as emissões de GEE e incentivem a busca por novas tecnologias e por fontes energéticas de baixo custo e livres de carbono. Os mecanismos de mercado permitem que países em desenvolvimento participem dos sistemas de comércio de carbono, com o objetivo de reduzi-lo na atmosfera e alcançar a “neutralidade de carbono” no mundo todo.

O financiamento para a mitigação das mudanças climáticas e a adequação em países em desenvolvimento foi criado no âmbito da UNFCCC por meio da Global Environment Facility (GEF) e a alocação complementar de verbas em países em desenvolvimento será disponibilizada pelo Acordo de Paris, por volta de 2020, em um total de US$ 100 milhões. Uma série de parcerias público-privadas foram criadas por meio da ONU e de outras iniciativas para auxiliar os países a cumprirem seus compromissos diante das mudanças climáticas e de seus efeitos, como os desastres naturais que matam pessoas e animais, destroem cidades e vilas e que requerem resgates onerosos e reconstrução de infraestruturas, empresas e indústrias.

Panorama: Quais são as consequências da saída dos EUA do Acordo de Paris tanto para os objetivos de mudanças climáticas do próprio acordo quanto para a ampla diplomacia em torno do Acordo de Paris?

As consequências da saída norte-americana do acordo de Paris são lamentáveis, mas não devem ser superestimadas. Muitas medidas têm sido tomadas pela grande maioria dos países altamente industrializados como os EUA e os estados-membros da EU, ao longo das últimas décadas, para atingir maior eficiência em combustíveis, máquinas, equipamentos, automóveis e fabricações, e tem-se avançado na redução da poluição advinda de operações industriais e municipais, na pesquisa por fontes de energia alternativas e na redução da dependência de combustíveis fósseis. O Acordo de Paris baseia-se em referências novas e mais autodefinidas, para que todos os países contribuam mais para a redução das emissões de carbono e para o enfrentamento da mudança climática. Por meio disso, o Acordo de Paris envolveu cada país no processo, mesmo que nem todos os estados tenham ratificado o acordo até o momento. Nos EUA, que são um sistema federal como o Brasil, as promessas nacionais realizadas em Paris estabeleceram padrões que devem ser implementados por estados individuais. Existem já muitos esforços para reduzir as emissões de GEE nos níveis regional, estadual e municipal nos EUA que não serão afetados pela desvinculação do Governo nacional do Acordo de Paris, como, por exemplo, a Califórnia e suas severas restrições às emissões de GEE e suas exigências rigorosas para os equipamentos automotivos. Um outro exemplo é a Iniciativa Regional do Nordeste para os Gases Estufa (RGGI, na sigla em inglês)[5] na Nova Inglaterra e nos estados do Médio Atlântico, o primeiro programa obrigatório baseado no mercado nos EUA. Desde 2009, opera de forma exitosa, ao colocar um preço no carbono e ao estabelecer um orçamento regional para emissões de CO₂ a partir do setor energético. Esses programas demonstram que os sistemas de limitação e comércio (cap-and-trade) podem tanto reduzir as emissões de carbono como resultar em crescimento econômico em dada região. No nível municipal, o plano OneNYC[6], da Cidade de Nova Iorque, trata das reduções de emissões de GEE, da mitigação e da adaptação aos efeitos das mudanças climáticas e das importantes medidas de resiliência nas áreas costeiras, para obter uma redução do risco de desastres decorrentes das mudanças climáticas.

Panorama: Como a sociedade norte-americana tem reagido à decisão dos Estados Unidos de sair do Acordo de Paris?

Em junho de 2017, o Presidente Trump anunciou a saída norte-americana do Acordo de Paris[7], em prol de negociações que fossem retomadas ou discutidas em novos termos considerados mais favoráveis aos EUA. Em seguida, com a Ordem Executiva de Independência Energética [8], o Presidente Trump ordenou à Agência de Proteção Ambiental dos EUA (EPA, em sua sigla em inglês) rever o Plano de Energia Limpa do Presidente Barack Obama[9], com a possibilidade de suspender o plano completamente ou de modificá-lo após sua revisão. O Plano de Energia Limpa foi desenvolvido antes da Conferência de Paris, em 2015, para substituir o uso de carvão e petróleo em usinas de geração de energia nos EUA por fontes renováveis de energia, para que o País pudesse cumprir seu compromisso assumido no NDC, no âmbito do Acordo de Paris. Com esse compromisso, os EUA encorajavam outros países a elaborar promessas ambiciosas em Paris. Uma Organização Não Governamental (ONG) americana, a Environmental Defense Fund, estimava que, se fosse completamente executado, o Plano de Energia Limpa reduziria as emissões de GEE do setor energético para 32% abaixo dos níveis de 2005. O setor de petróleo e gás se opõe.

Um ano antes da Ordem Executiva de 2017, por parte do Presidente Trump, a realização do Plano de Energia Limpa do Presidente Obama, em 2016, foi desafiada por 29 governos e agências estaduais, com o apoio de grupos setoriais e empresas públicas. Nessa ação, o Plano foi defendido por um conjunto de 14 grupos ambientais, de saúde pública e outros. Sua execução foi suspensa pela Corte Suprema dos EUA e remetida ao Tribunal de Apelação do Circuito Federal. Até o dia 8 de agosto de 2017, esse tribunal manteve a suspensão por 60 dias adicionais, o que significa que a Agência de Proteção ambiental dos EUA não pode continuar com suas atividades de desenvolver e executar o Plano de Energia Limpa. Esse caso desafia a autoridade da Agência de Proteção Ambiental Federal de regular as emissões de GEE oriundas de usinas energéticas nos EUA com base no Ato do Ar Limpo (Clean Air Act), uma lei de proteção ambiental aprovada em 1970 e revisada em 1990. Os procedimentos legislativos federais realizam-se para revisar o poder das agências de executar leis aprovadas pelo Congresso, e, nesse caso, incluirão uma revisão da ciência das mudanças climáticas da qual a agência se valeu para criar as normas.[10] O chefe da EPA anunciou um plano para “os três Es”[11]: meio ambiente (proteção), economia (regras sensíveis que permitem o crescimento econômico) e engajamento (com parceiros estaduais e locais).[12] Nesse sentido, o anúncio de que os EUA estavam se retirando do acordo de Paris não foi uma surpresa para muitos, uma vez que a suspensão do Plano de Energia Limpa proposto pelo Presidente Obama interferia nos instrumentos fundamentais para o cumprimento dos compromissos dos EUA em Paris.

No final de agosto de 2017, um grupo de assessoria em mudanças climáticas foi dissolvido pelo Presidente Trump. O grupo, composto por representantes de 17 agências federais, tinha a tarefa de elaborar, para o governo norte-americano, um relatório científico com recomendações baseadas em consensos científicos, um documento que já havia sido produzido quatro vezes no passado. Um esboço do quinto Relatório Nacional de Avaliação em mudanças climáticas (CSSR, na sigla em inglês) circulou em junho de 2017, pouco antes de o grupo ser dissolvido. O esboço  não foi publicado, mas uma cópia chegou aos meios de comunicação.[13] Ela demonstrava os efeitos das mudanças climáticas em diferentes cenários e fazia previsões sobre a responsabilidade das atividades humanas pelo aumento das emissões de dióxido de carbono e outros GEE. Esperava-se que o relatório fosse aprovado e lançado pelo Governo em 2018. O projeto do relatório não está disponível no site da EPA; entretanto, o site apresenta algumas informações técnicas com indicadores de mudança climática.[14]

A sociedade americana tem reagido de diversas maneiras, com ações jurídicas contestatórias em tribunais e no Congresso, com reuniões públicas realizadas por um amplo conjunto de organizações não governamentais e governos locais e com manifestações nas ruas. Apesar dos desdobramentos no nível nacional, indivíduos e comunidades locais, assim como alguns estados nos EUA, continuam esforçando-se para reduzir os custos e o uso de energia, desenvolver fontes alternativas de energia e combiná-las com combustíveis fósseis e gás natural e manterem-se  participando de pactos regionais e locais. A responsabilidade individual e as escolhas de estilos de vida pessoais continuam a ser relevantes para muitos, especialmente para os jovens, cujo futuro se encontra em risco. Não conseguir renovar os subsídios governamentais para energia solar em alguma legislação nacional recente poderá impactar negativamente o crescimento da indústria nos EUA e aumentar o custo do uso de energia solar para geração de eletricidade. As pessoas que escolheram instalar painéis solares receberam créditos em impostos em muitos estados e produziram energia, o que reduziu seus custos com eletricidade; acabar com os créditos nos impostos poderia diminuir o incentivo à expansão da energia solar ou, no mínimo, aumentar seu custo para uso. Ainda assim, os subsídios e os créditos de impostos continuam na lei federal para o desenvolvimento da energia eólica nos EUA.

O resultado da situação doméstica dos EUA, em um sentido mais amplo, afetará a maneira pela qual as políticas e as leis nacionais são criadas e implementadas tanto em termos de mudança climática como em todas as outras questões e impactarão a participação dos EUA em diversas conferências ou iniciativas internacionais ou regionais, assim como sua observância aos instrumentos de direito internacional.

[1] Disponível em: <http://unfccc.int/essential_background/convention/items/6036.php>. Acesso em: 23 ago. 2017.

[2] Disponível em: <http://unfccc.int/kyoto_protocol/items/2830.php>. Acesso em: 23 ago. 2017. Note que os EUA não participaram das negociações do Protocolo de Quioto a partir de 2001 e, oficialmente, não fazem parte de nenhuma reunião ou têm qualquer obrigação.

[3] Disponível em: <http://unfccc.int/paris_agreement/items/9485.php>. Acesso em: 23 ago. 2017.

[4] Disponível em: <http://www4.unfccc.int/ndcregistry/Pages/Home.aspx>. Acesso em: 23 ago. de 2017.

[5] Disponível em: <https://www.rggi.org/>. Acesso em: 23 ago. 2017.

[6] Disponível em: <https://onenyc.cityofnewyork.us/>. Acesso em: 23 ago. 2017.

[7] Disponível em: <https://www.whitehouse.gov/blog/2017/06/01/president-donald-j-trump-announces-us-withdrawal-paris-climate-accord>. Acesso em: 23 ago. 2017.

[8] “Executive Order on Energy Independence”, assinado em 28 de março de 2017. Disponível em: <https://www.epa.gov/Energy-Independence>. Acesso em: 23 ago. 2017.

[9] “Carbon Pollution Emission Guidelines for Existing Stationary Sources: Electric Utility Generating Units,” 80 Fed. Reg. 64,662 (23 de outubro de 2015)

[10]  Disponível em: <https://www.epa.gov/Energy-Independence>. Acesso em: 20 ago. 2017.

[11] Os termos originais em inglês são environment, economy e engagement.

[12] Disponível em: <https://www.epa.gov/home/back-basics-agenda>. Acesso em: 23 ago. 2017.

[13] Disponível em: <https://www.nytimes.com/interactive/2017/08/07/climate/document-Draft-of-the-Climate-Science-Special-Report.html?mcubz=3>. Acesso em: 23 ago. 2017.

[14] Disponível em: <https://www.epa.gov/climate-indicators>. Acesso em: 23 ago. 2017.